Un nouveau dossier arrive sur le bureau de Sébastien Lecornu : un projet de révision de la Constitution. Proposition inattendue et techniquement complexe, elle ne constituera pas, à première vue, une urgence immédiate pour le Premier ministre récemment nommé. Pourtant, son origine et ses enjeux méritent qu’il y porte attention, notamment pour les questions de pilotage des finances publiques à moyen et long terme.
Origine de la proposition : le Conseil d’État en première ligne
La proposition émane du Conseil d’État, institution qui cumule les fonctions de plus haute juridiction administrative et de conseil juridique du gouvernement. Dans son étude annuelle publiée « mercredi 10 septembre » (la date est indiquée dans le texte source sans précision d’année), le Conseil d’État consacre une analyse détaillée aux limites actuelles du cadre budgétaire et à la manière dont une révision constitutionnelle pourrait y répondre.
L’étude commence par un constat sévère : la difficulté à inscrire les politiques publiques dans la durée. Au-delà des bonnes intentions, la mise en œuvre se heurte à des obstacles structurels que le Conseil identifie avec clarté. Ce diagnostic, porté par l’une des plus hautes autorités juridiques du pays, lui confère un poids politique et technique qui explique pourquoi le dossier mérite d’être examiné sérieusement par l’exécutif.
Le principe d’annualité budgétaire pointé du doigt
Le texte du Conseil d’État met en lumière le rôle central du principe d’annualité budgétaire. Conçu pour assurer un contrôle démocratique régulier des dépenses publiques, ce principe impose que le budget soit voté chaque année. Mais, selon l’étude, il peut aussi agir comme un frein à la mise en œuvre de politiques publiques de moyen et long terme.
Le Conseil d’État formule la critique suivante : « Sur la question structurante des moyens », ce principe « impose une borne annuelle difficilement dépassable ». Autrement dit, la contrainte annuelle rend délicate la programmation pluriannuelle des engagements financiers et favorise un mode de gestion en « stop and go » — alternance de périodes d’engagements soutenus et de replis budgétaires — qui nuit à la continuité des politiques publiques.
Le rapport souligne par ailleurs l’effet des calendriers électoraux. Le rythme saccadé des élections, combiné à l’obligation de voter un budget chaque année, accroît les tentations de décisions à court terme. Ces mécanismes institutionnels, selon l’étude, expliquent en partie les difficultés à maintenir un cap budgétaire stable tout en respectant des objectifs économiques et financiers de long terme.
Un outil possible pour tenir le budget sans renoncer aux objectifs
La révision constitutionnelle proposée n’apparaît pas comme une recette miracle, mais comme un instrument potentiel pour résoudre un dilemme récurrent : comment tenir le budget annuel sans sacrifier la cohérence des politiques publiques sur plusieurs années ? Le Conseil d’État suggère que modifier certaines dispositions constitutionnelles pourrait permettre d’introduire davantage de souplesse dans la gestion des moyens, sans pour autant affaiblir les contrôles démocratiques.
Pour le Premier ministre, examiner cette proposition comporte un intérêt pratique immédiat : elle offrirait des pistes pour stabiliser la trajectoire des finances publiques en maintenant, année après année, des règles compatibles avec des objectifs pluriannuels. Reste à évaluer la faisabilité politique d’une réforme constitutionnelle, la complexité juridique de sa mise en œuvre et l’acceptabilité institutionnelle d’un ajustement du principe d’annualité.
La portée d’une telle démarche dépendra aussi des arbitrages politiques et des conditions dans lesquelles une révision serait engagée. Le Conseil d’État fournit un diagnostic et des éléments d’analyse ; il n’impose pas de solution unique. C’est au Gouvernement, au Parlement et à l’ensemble des institutions concernées d’en peser les coûts et les bénéfices.
En l’état, le dossier constitue une invitation à repenser certains cadres de gouvernance budgétaire. Que le Premier ministre décide d’ouvrir le chantier d’une révision constitutionnelle ou de retenir d’autres voies pour améliorer la programmation des dépenses, l’étude du Conseil d’État offre un point de départ argumenté pour lancer un débat public et technique sur la soutenabilité et la lisibilité des politiques publiques.
