Le 19 octobre 1945 : une ordonnance complète la Sécurité sociale et pose les règles d’une solidarité à construire

Le 19 octobre 1945, le Gouvernement provisoire fixe le régime des assurances sociales applicable aux professions non agricoles. Quinze jours après l’ordonnance fondatrice du 4 octobre, ce nouveau texte donne un contenu concret à la protection des assurés. Cette deuxième étape éclaire une question toujours politique en 2026 : qui protéger, contre quels risques et avec quelles ressources ?

1945 : reconstruire le pays, sécuriser les existences

La guerre est terminée, pas les difficultés. La France connaît encore les pénuries alimentaires et énergétiques, le rationnement et les conséquences de l’Occupation. Dans un témoignage publié par l’Inspection générale des affaires sociales, Michel Laroque rappelle ce contraste entre les espoirs de la Libération et les contraintes matérielles. La réforme sociale ne se prépare pas dans un pays prospère : elle accompagne sa reconstruction.

La protection collective ne part toutefois pas de zéro. Les assurances sociales des années 1930, les allocations familiales et les dispositifs concernant les accidents du travail existent déjà. Le projet de 1945 consiste à reprendre cet ensemble, à le réorganiser et à élargir la solidarité. Les repères historiques de la Sécurité sociale présentent les ordonnances d’octobre comme une création institutionnelle, mais aussi comme une refonte des protections antérieures.

Au ministère du Travail, Alexandre Parodi porte la réforme. Pierre Laroque et son équipe en préparent les textes et l’organisation. Ambroise Croizat, devenu ministre du Travail en novembre 1945, intervient ensuite dans leur mise en œuvre. Distinguer ces rôles évite de réduire cette construction à un seul homme : elle mobilise des responsables politiques, des fonctionnaires, des organisations syndicales et les personnels des caisses.

L’ambition est large : unifier les institutions, généraliser la couverture et étendre les risques protégés. Le Comité d’histoire de la Sécurité sociale souligne la double influence des assurances professionnelles allemandes et du rapport britannique Beveridge. Le financement par cotisations et la participation des représentants des salariés et des employeurs donnent au projet français une dimension de démocratie sociale, au-delà du seul versement de prestations.

Le 19 octobre : des principes aux règles des assurances sociales

La première date à retenir est le 4 octobre 1945. L’ordonnance portant organisation de la Sécurité sociale institue le cadre destiné à protéger les travailleurs et leurs familles contre les risques susceptibles de réduire ou de supprimer leurs revenus. Le 19 octobre ne doit donc pas être présenté comme une naissance isolée. Il appartient à une séquence législative dont les deux étapes se complètent.

Ce jour-là, le Gouvernement provisoire adopte l’ordonnance n° 45-2454, dont le titre précise exactement le champ : elle fixe le régime des assurances sociales applicable aux assurés des professions non agricoles. La notice du texte original sur Légifrance permet de vérifier cette date et cet objet. Il ne s’agit ni d’une assurance limitée à la santé, ni d’une couverture immédiatement identique pour toute la population.

Le texte participe à la refonte des assurances sociales : maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès. Là où l’ordonnance du 4 octobre organise l’ensemble, celle du 19 octobre précise le régime applicable aux assurés concernés. Les textes fondateurs présentés par la Sécurité sociale montrent cette articulation. La solidarité devient une architecture de droits, de prestations et de financement, pas seulement une intention.

Mais l’unité souhaitée ne signifie pas uniformité immédiate. Des régimes particuliers subsistent ; la généralisation se heurte à des oppositions professionnelles et institutionnelles. La chronologie officielle rappelle que l’ordonnance du 4 octobre reconnaît le maintien de régimes préexistants. La portée de 1945 tient donc autant à l’ambition annoncée qu’au chantier ouvert. La protection sociale française se construit ensuite par extensions, adaptations et compromis successifs.

En 2026, financer la solidarité sans perdre de vue ses bénéficiaires

Cette histoire aide à comprendre les débats contemporains. La Sécurité sociale n’est pas un mécanisme dont toutes les règles auraient été fixées une fois pour toutes en 1945. En matière de santé, la protection universelle maladie, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, en fournit un exemple. Selon les principes de la protection universelle maladie, travailler ou résider en France de manière stable et régulière ouvre droit à la prise en charge des frais de santé. La continuité des droits ne dépend plus uniquement du maintien d’un emploi.

L’élargissement de la protection laisse entière la question de son financement. Dans son rapport de mai 2026, la Cour des comptes chiffre à 21,6 milliards d’euros le déficit de 2025 des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse, contre 15,3 milliards en 2024. Ce périmètre doit être précisé : il ne représente ni le seul déficit de l’Assurance maladie, ni celui de l’ensemble des administrations publiques.

La loi de financement pour 2026 prévoit un déficit de 19,4 milliards d’euros : une cible, pas un résultat acquis. Le rapport 2026 de la Cour des comptes sur la Sécurité sociale décrit une construction financière fragile et appelle à un retour vers l’équilibre. Le diagnostic impose un débat sur les ressources et les dépenses. Il ne détermine pas, à lui seul, la répartition de l’effort.

Cette répartition se mesure aussi à l’échelle des ménages. Pour 2024, les comptes de la santé publiés par la Drees évaluent leur reste à charge à 20 milliards d’euros, soit 7,8 % de la consommation de soins et de biens médicaux, après intervention des financeurs publics et complémentaires. La fiche sur le reste à charge des ménages montre qu’un taux national moyen peut recouvrir des situations très différentes selon les soins.

Une étude de la Drees publiée en février 2026 compare justement plusieurs scénarios produisant chacun environ un milliard d’euros d’économies pour l’assurance maladie obligatoire. Augmenter les franchises ou les participations forfaitaires pèserait davantage sur les personnes déclarant un mauvais état de santé. Relever les tickets modérateurs déplacerait davantage le coût vers les complémentaires, puis leurs cotisations. Ce sont des simulations, pas des mesures toutes adoptées ; elles supposent notamment une consommation de soins inchangée.

La comparaison des effets des déremboursements examine aussi une hausse des prélèvements finançant l’assurance maladie. Elle pèserait moins sur les ménages modestes, malades et âgés que les déremboursements étudiés, mais pourrait avoir des effets économiques que le modèle ne mesure pas. Aucun levier n’est neutre. La leçon du 19 octobre 1945 est là : derrière une règle technique se trouve toujours un choix de solidarité. Décider qui paie exige aussi de regarder qui reste protégé.