Le 16 septembre 1807 : Napoléon crée la Cour des comptes, une vigie de l’argent public face au pouvoir

Le 16 septembre 1807, Napoléon Ier fait adopter la loi qui crée la Cour des comptes. L’Empire veut remettre de l’ordre dans les finances publiques, juger les comptables et mieux surveiller l’argent qui entre dans les caisses de l’État comme celui qui en sort.

Plus de deux siècles après sa naissance, l’institution demeure au centre de la vie publique française. Ses rapports alimentent les débats sur la dette, les dépenses sociales, les collectivités, l’école ou la santé. Ils éclairent la décision. Ils ne doivent pourtant pas s’y substituer.

Un Empire puissant, mais des comptes à reconstruire

En 1807, Napoléon domine une grande partie de l’Europe continentale. Son administration se centralise. Ses armées mobilisent des ressources considérables. Or un État capable de lever l’impôt, de payer ses fonctionnaires et de financer la guerre doit aussi connaître précisément l’état de ses recettes et de ses dépenses.

Le contrôle des finances publiques n’est pas une invention napoléonienne. Sous l’Ancien Régime, des chambres des comptes vérifiaient déjà la gestion des agents chargés de manier les deniers royaux. La Révolution les a supprimées en 1791, avec les autres juridictions de l’ancienne monarchie. Plusieurs organismes leur ont ensuite succédé, sans parvenir à résorber les retards accumulés.

Au début de l’Empire, des milliers de comptes restent en attente de jugement, parfois depuis plus de dix ans. Des sommes dues au Trésor ne sont pas recouvrées. L’appareil existant dépend étroitement du pouvoir et manque d’autorité pour imposer ses décisions. Napoléon veut donc reconstruire le contrôle financier sur des bases plus solides.

Le projet est préparé pendant l’été 1807. Le ministre des Finances, Martin-Michel-Charles Gaudin, envisage d’abord une commission essentiellement administrative. Napoléon préfère une institution dotée des formes et de l’autorité d’une juridiction. Les travaux historiques de la Cour montrent que le texte est discuté et profondément remanié au Conseil d’État, en présence de l’Empereur. Le mot choisi n’est pas neutre : ce sera une « Cour », et non un simple bureau de comptabilité.

Le 16 septembre 1807, une juridiction pour surveiller les comptables

La loi fondatrice du 16 septembre 1807 organise la nouvelle Cour des comptes et définit ses pouvoirs. Un décret impérial du 28 septembre en précise ensuite le fonctionnement, les effectifs et les nominations.

La Cour est divisée en trois chambres. Elle comprend notamment un premier président, des présidents de chambre, des maîtres des comptes, des référendaires, un procureur général et un greffier en chef. François Barbé-Marbois, ancien ministre du Trésor, en devient le premier président. L’institution est installée en novembre 1807.

Sa mission première consiste à juger les comptes des agents qui encaissent ou dépensent l’argent public. Elle contrôle notamment les receveurs généraux, les payeurs du Trésor, les payeurs des armées ainsi que certains comptes départementaux et communaux. Elle peut constater qu’un comptable doit de l’argent à l’État et le déclarer débiteur.

Cette architecture repose sur une distinction essentielle. La Cour juge alors les comptables, c’est-à-dire ceux qui manient matériellement les fonds. Elle ne juge pas directement les décisions des ministres et des administrateurs qui ordonnent les dépenses. Le contrôle est donc réel, mais circonscrit. L’institution vérifie les comptes ; elle ne gouverne pas.

Le paradoxe est déjà là. Napoléon bâtit un organe de contrôle durable, mais dans un régime où le pouvoir exécutif domine largement les assemblées. La Cour participe d’abord à la consolidation de l’État impérial. Elle doit rendre son administration plus efficace, plus disciplinée et mieux informée. Elle n’est pas encore le contre-pouvoir démocratique que le regard contemporain pourrait imaginer.

L’institution survivra pourtant à son fondateur, aux changements de régime et aux révolutions. Ses compétences seront progressivement étendues. Les chambres régionales des comptes apparaîtront en 1982. La révision constitutionnelle de 2008 consacrera son rôle dans le contrôle de l’action gouvernementale et l’évaluation des politiques publiques.

Contrôler l’argent public sans gouverner à la place des élus

En septembre 2026, la question ouverte en 1807 n’a rien perdu de son actualité. Elle est même rendue plus pressante par l’état des finances françaises. Selon les dernières données annuelles de l’Insee, le déficit public a atteint 5,1 % du produit intérieur brut en 2025. La dette s’est élevée à 3 460,5 milliards d’euros, soit 115,7 % du PIB. À la fin du premier trimestre 2026, le ratio de dette publique atteignait déjà 117,5 % du PIB.

Ces chiffres ne désignent toutefois aucune politique à sacrifier automatiquement. Derrière la dépense publique se trouvent des pensions, des hôpitaux, des écoles, des infrastructures, la défense, la justice ou encore la transition écologique. Réduire un déficit suppose donc des arbitrages qui produisent des gagnants, des perdants et des effets à long terme. Ces choix relèvent du Gouvernement et du Parlement, sous le contrôle des électeurs.

La Cour des comptes intervient en amont et en aval de ces décisions. L’article 47-2 de la Constitution lui confie une triple fonction : assister le Parlement dans le contrôle du Gouvernement, accompagner les pouvoirs publics dans le suivi de l’exécution des budgets et contribuer à l’évaluation des politiques publiques. Ses rapports doivent aussi informer les citoyens.

Ses métiers dépassent ainsi largement la vérification comptable imaginée sous l’Empire. La Cour contrôle aujourd’hui la gestion de l’argent public, évalue les politiques publiques, certifie les comptes de l’État et de la Sécurité sociale et juge certains manquements commis par les gestionnaires publics. Elle examine non seulement la régularité des dépenses, mais aussi leur efficacité et leur efficience : les résultats obtenus correspondent-ils aux objectifs et aux moyens engagés ?

Cette expertise est indispensable. Elle peut révéler des coûts mal maîtrisés, des objectifs contradictoires, des dispositifs insuffisamment évalués ou des administrations incapables de mesurer leurs propres résultats. Elle donne aussi au Parlement, souvent moins doté techniquement que l’exécutif, des éléments pour exercer son pouvoir de contrôle.

Mais un rapport de la Cour n’est ni une loi ni un programme politique. Constater qu’un dispositif coûte cher ne démontre pas, à lui seul, qu’il est inutile. À l’inverse, une politique populaire ne peut être dispensée d’évaluation. Le contrôle financier décrit des contraintes, mesure des écarts et formule des recommandations. La décision doit ensuite intégrer d’autres critères : justice sociale, sécurité, égalité territoriale, acceptabilité de l’impôt ou préparation de l’avenir.

La tension se retrouve dans le débat budgétaire de 2026. Le budget adopté fixe un objectif de déficit public de 5 % du PIB. Dans son état des lieux des finances publiques au début de 2026, la Cour juge crucial de respecter cette cible tout en signalant les risques entourant les prévisions de recettes et de dépenses. Elle alerte. Aux responsables politiques de dire comment agir et devant qui l’effort doit être réparti.

La reddition des comptes s’ouvre également davantage au public. Depuis 2022, une plateforme de participation citoyenne permet de proposer des thèmes d’enquête. Plus de 90 sujets suggérés par des citoyens ont été intégrés au programme des juridictions financières. La campagne de 2025 avait recueilli 1 006 propositions et près de 15 000 soutiens ou commentaires.

Cette ouverture remet au premier plan un principe formulé dès 1789 : la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. L’héritage du 16 septembre 1807 ne se résume donc pas à une institution sévère publiant des rapports sur les économies possibles. Il renvoie à une exigence démocratique plus large : savoir où va l’argent commun, vérifier ce qu’il produit et permettre aux citoyens de juger les choix effectués en leur nom.

La Cour des comptes ne possède pas le dernier mot. C’est précisément ce qui protège sa fonction. Elle établit des faits et teste la solidité des politiques. Le Gouvernement propose, le Parlement vote et les citoyens sanctionnent ou approuvent. Entre l’expertise qui éclaire et la politique qui tranche, la frontière doit rester nette. Mais sans comptes fiables, cette liberté de choix devient vite une promesse sans preuve.