Qui contrôle le Conseil constitutionnel ? La nomination du secrétaire général interroge l’indépendance et la transparence des institutions pour les citoyens
Le départ d’Aurélie Bretonneau le 20 mars ouvre une lutte d’influence pour le secrétariat général du Conseil constitutionnel. Le Conseil d’Etat veut préserver sa tradition; Richard Ferrand pourrait choisir un profil moins conventionnel, testant l’équilibre des institutions.
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Un poste discret, mais stratégique
Quand une institution clé change de bras, qui tient vraiment le volant ? Au Conseil constitutionnel, la question est loin d’être théorique. Le remplacement du secrétaire général dit beaucoup de l’équilibre des pouvoirs autour de la plus haute juridiction constitutionnelle.
Le poste est vacant depuis le 20 mars, date à laquelle Richard Ferrand a mis fin aux fonctions d’Aurélie Bretonneau. Ce départ a surpris en interne, car il est intervenu sans préavis. Depuis plusieurs semaines, le Conseil d’Etat observe donc de près le choix de son voisin du Palais-Royal.
Ce poste n’est pas secondaire. Le secrétaire général pilote le fonctionnement quotidien du Conseil constitutionnel. Il prépare les dossiers, sécurise les procédures et encadre une grande partie du travail juridique. En pratique, il pèse donc sur la manière dont l’institution travaille, sans être sur le devant de la scène.
Une tradition très française de la haute fonction publique
Depuis 1958, à une exception près, le secrétariat général du Conseil constitutionnel revient à des hauts magistrats issus du Conseil d’Etat. La chaîne est bien connue : Olivier Schrameck, Jean-Eric Schoettl, Marc Guillaume, Laurent Vallée, puis Jean Maïa. Aurélie Bretonneau s’inscrivait dans cette continuité.
Cette circulation entre les deux maisons n’a rien d’anecdotique. Le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel partagent une même culture de l’Etat, une même langue juridique, et souvent des profils passés par les mêmes grands corps. Quand la règle tacite vacille, tout le monde regarde.
Le Conseil d’Etat veut donc conserver ce qu’il considère comme une place naturelle. La formule d’« œil de Moscou » dit bien l’enjeu : le poste permet de garder un lien direct avec la fabrique juridique de l’institution constitutionnelle, et donc de peser sur son fonctionnement.
Ferrand cherche sa marque
Mais Richard Ferrand ne semble pas vouloir se contenter d’un choix automatique. Nommé il y a un an, il a d’abord laissé le temps au nouvel environnement de se stabiliser. Désormais, il affirme davantage son autorité et veut manifestement montrer qu’il décide seul.
Plusieurs pistes ont circulé. La première : aller chercher un profil moins classique, éventuellement issu de la magistrature judiciaire. La seconde : confier davantage de place à son proche collaborateur Meziane Rezki, son chef de cabinet et conseiller, déjà à ses côtés lorsqu’il présidait l’Assemblée nationale.
Le débat dépasse donc une simple nomination administrative. Il dit quelque chose de la manière dont Richard Ferrand veut présider le Conseil constitutionnel : en s’inscrivant dans les usages, ou en rompant avec eux pour marquer sa propre ligne.
Ce que ce bras de fer change vraiment
Le Conseil constitutionnel n’est pas une juridiction comme les autres. Il tranche la conformité des lois à la Constitution, contrôle certaines élections nationales et répond aussi aux questions prioritaires de constitutionnalité, ces QPC qui permettent de contester une loi déjà en vigueur. Dans ce cadre, le secrétariat général joue un rôle de machine d’horlogerie.
Choisir un profil venu du Conseil d’Etat, c’est rassurer l’écosystème juridique. C’est aussi maintenir une continuité de méthode, de vocabulaire et de réflexes institutionnels. À l’inverse, choisir un profil extérieur ou un proche du président du Conseil, c’est envoyer un signal politique : l’institution reste juridique, mais son sommet veut reprendre la main sur ses codes.
Pour le Conseil d’Etat, l’enjeu est plus large qu’une personne. Il touche à son influence dans l’appareil d’Etat. Pour le Conseil constitutionnel, il touche à son image d’indépendance. Et pour Richard Ferrand, il s’agit de montrer qu’il n’est pas seulement l’héritier d’une tradition, mais aussi l’arbitre des choix internes.
Les prochains jours diront quelle ligne l’emportera
La séquence est sensible, d’autant que le Conseil constitutionnel reste sous les projecteurs depuis l’arrivée de Richard Ferrand. Sa présidence intervient dans un climat de défiance politique nourri par les débats sur le rôle des juges constitutionnels et par plusieurs dossiers à forte portée institutionnelle.
Le choix du nouveau secrétaire général servira donc de test. S’il s’agit d’un haut magistrat administratif, le Conseil d’Etat aura maintenu sa ligne. S’il s’agit d’un profil plus personnel ou plus politique, Ferrand aura clairement pris ses distances avec la tradition.
C’est désormais cette décision qu’il faut surveiller. Elle dira si le Conseil constitutionnel reste une maison gouvernée par ses usages, ou si son nouveau président entend vraiment en redessiner les équilibres internes.
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1 commentaire
Il convient en effet de scruter le profil du successeur de Madame BRETONNEAU.
Il est en effet incontestable qu’un nouveau conseiller d’État serait, certes, de nature, à « rassurer l’écosystème juridique » mais, à l’inverse, il est certain qu’il entraverait la liberté souveraine d’appréciation des juges constitutionnels.
Au fur et à mesure que les questions prioritaires de constitutionnalité épuisent le stock de dispositions législatives elles-mêmes, le Conseil constitutionnel est, de plus en plus, appelé à se prononcer sur l’interprétation jurisprudentielle des lois.
Le Conseil constitutionnel a parfaitement admis (décision n°2010-39 du 6 octobre 2010) que:
« tout justiciable a le droit de contester la constitutionnalité de la portée effective qu’une interprétation jurisprudentielle constante confère à cette disposition ».
Cependant, entre l’affirmation de ce principe à valeur constitutionnelle et sa mise en œuvre concrète, force est de constater l’existence d’un grand écart.
S’il est compréhensible que l’institution judiciaire défende sa jurisprudence, il est irrespectueux de l’État de droit que le débat devant le Conseil constitutionnel soit inéquitable ou, pire, qu’il soit purement et simplement escamoté par le filtre juridictionnel.
J’essaye, depuis 2019, de soumettre aux juges constitutionnels une QPC sur l’interprétation jurisprudentielle de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 qui instaure un privilège de juridiction des avocats aux Conseils devant les hautes juridictions : contrairement au commun des mortels, la responsabilité civile de ces avocats ne peut être engagée, en pleine juridiction, en première et dernière instance, que devant les hautes juridictions (ce qui, s’agissant du Conseil d’État, pose un problème majeur vis à vis du principe de dualité des ordres juridictionnels : les avocats aux Conseils ne sont pas des agents publics et la justice administrative n’a pas à connaître de la responsabilité civile).
Au delà du débat byzantin, sur la nature législative ou réglementaire de ce privilège, la jurisprudence est d’une constance absolue : jamais, ni le Conseil d’État, ni la Cour de cassation ne se sont déclarés incompétents pour juger des cas d’espèce (et dans la quasi totalité des instances, ils se contentent « d’homologuer » l’avis préalable du Conseil de l’Ordre, obligatoirement requis par la procédure).
Il n’est, dès lors, pas étonnant que lesdites hautes juridictions bloquent systématiquement depuis 7 ans le renvoi de cette QPC devant le Conseil constitutionnel.
Il n’est, dès lors, pas étonnant que l’Ordre des avocats aux Conseils refuse de me désigner d’office un avocat pour défendre cette QPC, au motif consternant :
« Supposons même que vous ayez raison, que vous soyez victime d’un intolérable blocage de la part du Conseil d’État, imaginez-vous un instant que ce dernier va de lui-même juger que – mais c’est bien sûr – le Conseil constitutionnel aurait dû lui marcher dessus ? »
Ce refus délibéré d’assistance permet au Conseil d’État et à la Cour de cassation (au civil) de déclarer irrecevable ma QPC pour non représentation d’avocat !
Enfin, et pour en revenir précisément au rôle du secrétaire général, et à sa qualité de conseiller d’État, il n’est pas étonnant que Madame BRETONNEAU ait refusé, pendant son année de fonctions, de saisir le collège des juges constitutionnels de mes 17 saisines directes de ma QPC sur le privilège de juridiction des avocats aux Conseils…..
Il paraît très douteux qu’un nouveau conseiller d’État succédant à Madame BRETONNEAU adopte une position différente et, ainsi, « marche dessus » sa maison mère.