Réforme constitutionnelle : le référendum peut-il primer sur le Conseil constitutionnel et protéger la souveraineté populaire ?

Qui décide, au bout du compte, lorsqu’une loi votée par les élus est censurée ? Cette question, très institutionnelle en apparence, touche directement les règles qui encadrent les libertés, l’immigration, la sécurité ou encore les impôts.

Bruno Retailleau veut déplacer cette ligne de partage. Le président des Républicains propose de modifier la Constitution pour permettre au peuple de valider une loi censurée par le Conseil constitutionnel. Son projet relance un débat ancien : faut-il protéger la démocratie par le contrôle des juges, ou donner la priorité au vote majoritaire ?

Le Conseil constitutionnel n’a pas toujours eu ce pouvoir

Créé en 1958, le Conseil constitutionnel devait d’abord empêcher le Parlement d’empiéter sur les compétences du gouvernement. Dans l’esprit des fondateurs de la Ve République, il s’agissait surtout de surveiller les frontières entre la loi et le règlement.

Son rôle s’est pourtant élargi au fil des décennies. En 1971, dans une décision devenue historique, l’institution reconnaît la liberté d’association comme un principe protégé par la Constitution. Elle ne contrôle donc plus seulement la procédure parlementaire. Elle examine aussi le contenu des lois au regard des droits et libertés fondamentaux.

Cette évolution repose sur le « bloc de constitutionnalité ». L’expression désigne l’ensemble des textes auxquels le Conseil se réfère : la Constitution de 1958, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le préambule de 1946 et la Charte de l’environnement.

Une autre étape importante intervient en 1974. La saisine est alors ouverte à 60 députés ou 60 sénateurs. L’opposition peut désormais demander le contrôle d’une loi avant sa promulgation, sans attendre qu’une majorité parlementaire change.

Depuis 2010, un citoyen peut aussi contester une disposition déjà appliquée grâce à la question prioritaire de constitutionnalité, ou QPC. La procédure passe par un juge, puis par le Conseil d’État ou la Cour de cassation, avant d’arriver devant le Conseil constitutionnel.

Ce que propose Bruno Retailleau

Le projet présenté par Bruno Retailleau comporte deux volets. Le premier consiste à élargir l’article 11 de la Constitution. Aujourd’hui, cet article permet notamment d’organiser un référendum sur l’organisation des pouvoirs publics, certains sujets économiques, sociaux ou environnementaux, ainsi que sur les services publics concernés.

Le président de LR souhaite que le référendum puisse porter sur toute question relevant de la loi. Cette modification ouvrirait un champ beaucoup plus large. Elle pourrait concerner des sujets comme l’immigration, la nationalité ou l’accès à certaines prestations, à condition que le texte constitutionnel adopté le permette.

Le second volet vise directement les censures du Conseil constitutionnel. Bruno Retailleau veut qu’une loi déclarée contraire à la Constitution puisse, dans certaines conditions, être soumise au peuple. Il entend ainsi « donner le dernier mot » aux citoyens plutôt qu’aux juges.

Dans cette logique, le référendum deviendrait un moyen de dépasser une décision du Conseil. Le mécanisme exact reste toutefois déterminant : il faudrait préciser quelles censures seraient concernées, qui pourrait déclencher la consultation et quelle majorité serait nécessaire.

Une révision de la Constitution ne peut pas être adoptée par une simple loi. L’article 89 prévoit un vote dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat, puis une approbation par référendum ou par le Congrès, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le débat oppose deux conceptions de la démocratie

Les partisans du projet défendent une idée simple : la souveraineté appartient au peuple. Selon eux, des juges non élus ne devraient pas pouvoir bloquer durablement une décision approuvée par les représentants de la nation.

Cette position répond aussi à une frustration politique. Les gouvernements et les parlementaires adoptent régulièrement des textes qui sont ensuite partiellement ou totalement censurés. Pour leurs promoteurs, ces décisions peuvent donner le sentiment que le débat démocratique se termine dans une salle de justice plutôt que dans l’hémicycle ou dans les urnes.

Le bénéfice politique serait d’abord celui des majorités qui souhaitent appliquer rapidement leur programme. Un référendum pourrait leur permettre de contourner une opposition parlementaire, mais aussi de reprendre la main après une censure juridictionnelle.

Les critiques répondent que le vote majoritaire ne suffit pas à garantir une démocratie libérale. La Constitution protège aussi les personnes qui ne disposent pas de la majorité politique du moment. Elle fixe des limites que ni le gouvernement ni le Parlement ne peuvent franchir.

Yaël Braun-Pivet s’est dite « totalement opposée » à cette réforme. La présidente de l’Assemblée nationale considère la Constitution comme un cadre commun et le Conseil constitutionnel comme un garde-fou. Dans cette lecture, supprimer ou affaiblir le contrôle des juges pourrait exposer davantage les minorités et les libertés publiques.

Des juristes mettent également en garde contre une confusion entre souveraineté populaire et pouvoir sans limite. Le peuple peut modifier les règles constitutionnelles, mais une consultation référendaire ne règle pas automatiquement les difficultés liées au droit européen, aux traités internationaux ou à la séparation des pouvoirs.

Un pouvoir devenu plus visible, mais pas sans contraintes

Parler de « gouvernement des juges » simplifie fortement le fonctionnement du Conseil. Ses membres ne choisissent pas librement les politiques publiques. Ils vérifient si une loi respecte des normes supérieures, à partir de saisines et de règles définies par la Constitution.

Le Conseil ne censure d’ailleurs pas toutes les dispositions contestées. Il peut supprimer un article, en limiter la portée ou formuler une réserve d’interprétation. Il arrive aussi qu’il laisse une disposition en vigueur tout en imposant une lecture précise aux administrations et aux tribunaux.

Pour les citoyens, les conséquences sont très différentes selon les situations. Une censure peut empêcher une mesure de sécurité jugée disproportionnée. Elle peut aussi préserver une liberté individuelle, un principe d’égalité ou une garantie procédurale.

Pour les parlementaires, en revanche, elle oblige parfois à réécrire un dispositif préparé pendant plusieurs mois. Les grandes administrations disposent généralement des moyens juridiques pour s’adapter. Les petites collectivités, les associations et les particuliers peuvent avoir davantage de difficultés à comprendre les effets concrets d’une décision.

Le référendum n’est pas neutre non plus. Il donne directement la parole aux électeurs, mais il favorise souvent les campagnes les mieux financées et les sujets les plus mobilisateurs. Une question technique peut être transformée en vote de confiance ou de rejet du gouvernement.

Le calendrier politique sera décisif

Le projet de Bruno Retailleau devra d’abord être traduit dans un texte constitutionnel précis. Ensuite, il lui faudra réunir une majorité très large au Parlement. Le précédent de 2023, lorsqu’une proposition visant notamment à élargir le recours au référendum sur l’immigration avait été retirée, montre la difficulté de l’exercice.

Le débat devra donc porter sur le principe, mais aussi sur les garanties. Une réforme pourrait prévoir un contrôle préalable de la question posée, exclure certains droits fondamentaux ou encadrer strictement la possibilité de revenir sur une censure.

Il faudra surtout surveiller le texte exact de la révision, la position du Sénat et les conditions de majorité retenues. C’est à ce moment-là que l’on saura si la réforme renforce la participation populaire ou si elle réduit concrètement le rôle du juge constitutionnel.