Révision constitutionnelle : pourquoi un président ne peut pas changer seul les règles du jeu démocratique

Un vote majoritaire peut-il tout autoriser, y compris réduire les garanties qui protègent chacun face à l’État ? Derrière les promesses de référendum pour la présidentielle de 2027, cette question engage bien davantage qu’une querelle entre responsables politiques et juges.

Changer la Constitution, oui. Choisir librement la procédure, non

Richard Ferrand, président du Conseil constitutionnel, fixe une limite aux projets de réforme institutionnelle : « L’article 89 est la seule voie pour réformer la Constitution. » Il ne conteste pas le droit des candidats à proposer des changements. Il refuse qu’une victoire électorale permette de s’affranchir des règles qui organisent leur adoption.

Cette mise en garde vise notamment la volonté de Marine Le Pen d’utiliser l’article 11 pour une révision constitutionnelle. Bruno Retailleau défend, lui, la possibilité de contester certaines décisions du Conseil par référendum. Ferrand distingue les deux démarches : modifier les pouvoirs du Conseil par l’article 89 relève d’un projet politique, dont l’adoption exige plusieurs accords.

La différence entre ces articles est décisive. L’article 11 permet de consulter directement les électeurs sur certains projets de loi. L’article 89 organise spécifiquement la modification de la Constitution, le texte qui répartit les pouvoirs et garantit les droits fondamentaux. La procédure de révision constitutionnelle expliquée par l’Assemblée nationale détaille ces exigences.

Selon l’article 89 de la Constitution, députés et sénateurs doivent d’abord voter exactement le même texte. Ensuite vient le référendum. Pour un projet porté par l’exécutif, le président peut choisir le Congrès, réunion des deux chambres : trois cinquièmes des suffrages exprimés sont alors nécessaires. Cette alternative ne concerne pas les propositions d’origine parlementaire.

Le véritable obstacle : construire un accord politique

Remporter la présidentielle ne suffit donc pas. Une majorité à l’Assemblée nationale ne suffit pas davantage. Contrairement à une loi ordinaire, les députés ne peuvent pas avoir le dernier mot contre le Sénat. Les deux chambres disposent ici des mêmes pouvoirs.

Politiquement, cette règle favorise les forces capables de négocier entre plusieurs groupes et entre les deux assemblées. À l’inverse, elle contraint un président dont le programme rencontre une opposition sénatoriale. C’est précisément cet accord préalable qu’une utilisation de l’article 11 permettrait de contourner, comme l’illustre le précédent de 1962.

Pour les électeurs, il faut donc distinguer deux promesses. Organiser un référendum dans le cadre existant constitue une chose. Promettre une consultation qui changerait les règles constitutionnelles sans accord parlementaire en constitue une autre. La seconde ouvre un conflit sur la procédure avant même le débat sur le contenu.

Ferrand souligne néanmoins que la Constitution peut évoluer : il rappelle les 25 révisions intervenues depuis 1958. Son argument porte sur les conditions du changement, pas sur une interdiction de réformer. L’exigence d’un accord protège la stabilité institutionnelle, mais oblige aussi les responsables élus à rechercher des compromis.

1962 : un précédent réel, mais pas un passage sans risque

Les défenseurs de l’article 11 disposent d’un exemple historique majeur. Le 28 octobre 1962, Charles de Gaulle l’utilise pour instaurer l’élection présidentielle au suffrage universel direct. Le oui recueille 62,2 % des suffrages exprimés. Il évite ainsi l’accord des deux chambres qu’aurait exigé l’article 89.

Ce succès politique ne supprime pas la controverse juridique. L’Assemblée nationale rappelle que cette pratique contestée n’a plus servi à réviser la Constitution depuis le référendum du 27 avril 1969. Cette seconde tentative, consacrée à la régionalisation et à la transformation du Sénat, échoue.

Surtout, les possibilités de contrôle ont évolué. Dans sa décision Hauchemaille du 25 juillet 2000, le Conseil constitutionnel accepte, sous certaines conditions, d’examiner des recours contre des opérations référendaires avant le scrutin. Il peut notamment intervenir si attendre les résultats compromettrait gravement son contrôle ou le fonctionnement normal des pouvoirs publics.

Cette jurisprudence explique la fermeté de Ferrand. Elle ne constitue toutefois pas une décision déjà rendue sur un futur projet présidentiel. La distinction importe : une position juridique affichée et le jugement d’un texte précis ne se confondent pas.

Des garanties qui ne pèsent pas de la même façon pour tous

Pour Retailleau, donner aux électeurs la possibilité de répondre au Conseil vise à renforcer la souveraineté populaire. Il résume sa position ainsi : « En France, la seule cour suprême, c’est le peuple. » Une telle réforme bénéficierait politiquement à un exécutif capable d’obtenir un soutien majoritaire contre une censure constitutionnelle.

Ferrand oppose à cette logique la protection contre l’arbitraire. Pour lui, une majorité peut changer les règles, mais selon la procédure constitutionnelle. Elle ne doit pas sélectionner les décisions auxquelles elle souhaite échapper. Il demande notamment pourquoi certaines censures déclencheraient un référendum et pas d’autres.

Les conséquences sont particulièrement concrètes pour les personnes exposées à une décision administrative coercitive. En mai 2025, le Conseil censure un dispositif de rétention de demandeurs d’asile qui ne garantissait pas suffisamment la nécessité de cette privation de liberté. L’avocat des associations, Paul Mathonnet, souligne alors que cette protection dépasse les seuls étrangers concernés.

L’asymétrie apparaît ici clairement : l’exécutif recherche des moyens d’action, tandis que les personnes visées dépendent des garanties encadrant leur usage. Le débat constitutionnel détermine donc aussi qui peut contester une mesure et jusqu’où l’État peut aller.

Ce qu’il faudra regarder dans les programmes

Ferrand ne ferme pas la porte à davantage de référendums. Il cite les retraites, dont une réforme économique et sociale pourrait entrer dans le champ de l’article 11. Son raisonnement distingue ainsi la consultation sur une politique publique et la révision des règles fondamentales.

À mesure que les programmes pour 2027 se préciseront, trois éléments permettront d’évaluer ces promesses : le texte proposé, l’article constitutionnel retenu et les accords parlementaires nécessaires. Le point décisif sera moins l’annonce d’un référendum que la publication d’une procédure permettant réellement de l’organiser.