Le 24 septembre 1941 : à Londres, de Gaulle transforme la France libre en pouvoir politique face à Vichy

Le 24 septembre 1941, à Londres, Charles de Gaulle signe une ordonnance qui change la nature de la France libre. Jusque-là structurée autour d’un chef, de forces combattantes et de territoires ralliés, elle se dote d’un Comité national français chargé d’exercer provisoirement les pouvoirs publics.

Le geste peut sembler administratif. Il est profondément politique. Dans une France occupée, alors que le régime de Vichy prétend parler au nom du pays, de Gaulle ne cherche plus seulement à poursuivre la guerre. Il veut construire une autorité capable de représenter la nation, de produire du droit et de préparer le retour à la souveraineté populaire.

Une France vaincue, deux légitimités concurrentes

En septembre 1941, la France métropolitaine est divisée entre une zone occupée par l’Allemagne nazie et une zone administrée depuis Vichy. Le régime dirigé par le maréchal Philippe Pétain est né du vote du 10 juillet 1940, lorsque les parlementaires lui ont accordé les pleins pouvoirs constituants. Il a rompu avec la République, engagé une politique de collaboration et adopté ses propres lois d’exclusion.

À Londres, Charles de Gaulle se trouve dans une position inverse. Son appel du 18 juin 1940 lui a donné une voix, mais pas une investiture élective. Les Forces françaises libres disposent d’hommes, d’administrations et de territoires ralliés, notamment en Afrique équatoriale française et dans le Pacifique. Elles restent cependant un mouvement organisé hors du territoire métropolitain, dépendant de la reconnaissance et du soutien des Alliés.

Le problème est donc double. Il faut convaincre les Britanniques et les autres puissances alliées que la France libre ne constitue pas seulement une force militaire auxiliaire. Il faut aussi opposer à Vichy une continuité politique et juridique française.

Une première étape a été franchie en octobre 1940 avec le Conseil de défense de l’Empire. Mais cette organisation reste très liée aux territoires coloniaux ralliés et à la conduite de la guerre. À mesure que le conflit devient mondial, la France libre doit présenter un visage plus gouvernemental et plus collectif.

Des juristes comme René Cassin jouent alors un rôle essentiel. Leur tâche consiste à donner une forme légale à une autorité née de circonstances exceptionnelles. Les archives diplomatiques consacrées à René Cassin et André Gros montrent l’importance de cette expertise dans l’officialisation du statut des Forces françaises libres puis dans la création des organes de gouvernement en exil.

Le 24 septembre 1941, une autorité provisoire prend forme

L’ordonnance du 24 septembre 1941 porte « organisation nouvelle des pouvoirs publics de la France libre ». Son premier article pose le principe fondateur : tant qu’une représentation du peuple français ne peut pas exprimer librement la volonté nationale, les pouvoirs publics doivent être exercés de manière provisoire.

Cette formulation contient toute l’ambiguïté de la situation. Le Comité national n’est pas issu d’une élection. Il ne peut pas davantage se réclamer des institutions de Vichy, qu’il conteste. Sa légitimité repose sur la poursuite du combat, sur les territoires et les citoyens qui se rallient, mais aussi sur la promesse de rendre un jour la parole au peuple.

L’article 2 de l’ordonnance institue le Comité national français. Présidé par de Gaulle, il organise l’action de la France libre et répartit les responsabilités entre plusieurs commissaires nationaux. Autour du général figurent notamment René Pleven, René Cassin, Émile Muselier, André Diethelm, Maurice Dejean, Paul Legentilhomme et Martial Valin.

Le texte ne se contente pas de créer un exécutif. Son article 9 prévoit la constitution ultérieure d’une assemblée consultative destinée à donner au Comité une expression aussi large que possible de l’opinion nationale. La présentation historique de l’Assemblée nationale souligne cette volonté d’ajouter une forme de représentation au pouvoir exercé depuis Londres.

Le Comité se réunit pour la première fois le 27 septembre 1941. Il devient l’organe directeur de la France libre et représente ses intérêts auprès du Royaume-Uni. La création du CNF constitue ainsi, selon la Fondation Charles de Gaulle, une première étape vers un gouvernement provisoire, l’ordonnance faisant figure de constitution de circonstance.

Cette architecture reste imparfaite. Le pouvoir demeure concentré autour de de Gaulle et la représentation des résistances intérieures ne se construit que progressivement. Mais une logique est enclenchée : le commandement militaire doit se transformer en autorité politique, puis s’élargir pour préparer la restauration républicaine.

Le Comité national français sera remplacé en juin 1943 par le Comité français de libération nationale, constitué à Alger. Celui-ci évoluera ensuite vers le Gouvernement provisoire de la République française. Entre-temps, Jean Moulin aura été chargé d’unifier les mouvements de résistance intérieure au sein du Conseil national de la Résistance. La légitimité ne vient plus seulement de Londres : elle doit associer combattants, territoires, partis, syndicats et résistants de l’intérieur.

Continuer à gouverner sans confisquer le pouvoir

L’épisode de 1941 appartient à une situation extrême : occupation du territoire, effondrement républicain et guerre mondiale. Le comparer directement aux crises contemporaines serait trompeur. Il met toutefois en lumière une question durable : comment l’État peut-il continuer à agir lorsque le fonctionnement politique ordinaire est interrompu ou profondément déstabilisé ?

La Constitution de 1958 organise plusieurs réponses. Son article 16 permet au président de la République de prendre des pouvoirs exceptionnels lorsque les institutions, l’indépendance de la nation ou l’intégrité du territoire sont gravement menacées et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu. Mais le texte de la Constitution publié par le Conseil constitutionnel prévoit des garde-fous : le Parlement se réunit de plein droit, l’Assemblée nationale ne peut pas être dissoute et le Conseil constitutionnel peut contrôler, après trente jours, le maintien des conditions justifiant ces pouvoirs.

D’autres régimes d’exception ont été mobilisés face au terrorisme ou à la crise sanitaire. À chaque fois, la même tension réapparaît : l’exécutif doit pouvoir décider rapidement, mais la durée, la proportionnalité et le contrôle de ses décisions conditionnent leur acceptabilité démocratique. Après les attentats de novembre 2015, le Parlement avait ainsi instauré un suivi spécifique de l’état d’urgence, avec une information sans délai sur les mesures prises.

La continuité de l’État se pose également hors des situations de guerre ou d’état d’urgence. En 2024, la dissolution de l’Assemblée nationale, l’absence de majorité et la censure du gouvernement ont produit des périodes inédites d’expédition des affaires courantes. Le Conseil d’État a dû préciser jusqu’où un gouvernement démissionnaire pouvait agir sans disposer de la plénitude de sa légitimité politique.

Lorsque l’adoption du budget pour 2025 est devenue impossible dans les délais ordinaires, une loi spéciale a été votée le 18 décembre 2024 afin de permettre la perception des impôts, le recours à l’emprunt et le fonctionnement des services publics. Le bilan du Conseil d’État sur ce contexte institutionnel résume le principe : même démissionnaire, un gouvernement peut prendre les mesures indispensables à la continuité de la vie nationale, mais il ne doit pas engager librement de nouvelles orientations politiques.

Cette frontière a nourri une proposition de loi visant à renforcer l’information et le contrôle du Parlement pendant les périodes d’affaires courantes. Adopté par l’Assemblée nationale le 2 avril 2025 puis transmis au Sénat, le texte prévoit notamment de mieux encadrer l’activité d’un exécutif démissionnaire. Le dossier législatif de l’Assemblée nationale témoigne d’un débat très contemporain : la continuité administrative ne doit pas devenir un pouvoir politique sans contrepoids.

Cette exigence est d’autant plus forte que la confiance institutionnelle s’érode. Selon le Baromètre 2026 du CEVIPOF, 22 % des Français déclarent avoir confiance dans la politique et 20 % dans l’Assemblée nationale. Dans le même temps, 82 % considèrent toujours la démocratie comme un bon système de gouvernement. Les résultats du Baromètre de la confiance politique 2026 décrivent moins un rejet de la démocratie qu’une crise de son fonctionnement et de ses représentants.

En 1941, de Gaulle devait prouver que la France libre pouvait incarner autre chose qu’une volonté personnelle ou un commandement militaire. En 2026, l’enjeu se formule autrement, mais la leçon demeure : une institution ne devient pas légitime parce qu’elle affirme agir au nom de la nécessité. Elle le devient aussi par les règles qu’elle accepte, les contrôles auxquels elle se soumet et la place qu’elle laisse à la représentation nationale.