PAC : comment la France peut-elle mieux protéger les agriculteurs tout en accélérant la transition écologique ?

Les aides européennes soutiennent-elles vraiment la transformation de l’agriculture française, ou servent-elles surtout à maintenir l’existant ?

La question devient centrale alors que les États membres discutent du budget et des règles de la future politique agricole commune, prévue pour la période 2028-2034. En France, la Cour des comptes juge sévèrement la manière dont la programmation actuelle est appliquée.

Une politique agricole qui manque de cap

La politique agricole commune, ou PAC, est le principal dispositif européen de soutien aux agriculteurs. Elle finance notamment les aides au revenu, les investissements, l’installation et certaines pratiques favorables à l’environnement.

Depuis 2023, chaque État membre applique cette politique à travers un plan stratégique national. Ce document fixe les priorités françaises et répartit les crédits entre les différents dispositifs.

La France reçoit ainsi environ 9 à 10 milliards d’euros par an au titre de la PAC. Cette somme représente près de 56 % des soutiens publics destinés à l’agriculture française. Elle constitue donc un levier majeur pour orienter les productions et les pratiques.

Pourtant, la Cour des comptes estime que le plan français offre un cadre « inadapté » aux transformations économiques et environnementales nécessaires. Selon les magistrats financiers, le dispositif juxtapose encore des objectifs parfois contradictoires, au lieu de construire une stratégie commune.

Des aides encore largement orientées vers le revenu

Le plan stratégique national privilégie d’abord le maintien du revenu agricole. Cette priorité permet de sécuriser un grand nombre d’exploitations et de garantir l’accès aux aides européennes à un maximum de bénéficiaires.

Ce choix répond à une réalité concrète. Les agriculteurs font face à des prix instables, à des charges élevées et à des aléas climatiques plus fréquents. Pour certaines exploitations, les aides représentent une part indispensable du revenu annuel.

Mais cette logique limite la capacité de la PAC à accompagner les évolutions de fond. La Cour recommande donc une approche plus ciblée. Les soutiens devraient davantage tenir compte des besoins des filières, des territoires et des projets d’exploitation.

Le constat concerne aussi les financements consacrés à la modernisation productive. Cette catégorie ne représente que 4 % des crédits du plan stratégique national. Elle doit pourtant permettre aux exploitations d’investir dans des équipements plus économes, de diversifier leurs activités ou de mieux résister aux crises.

La Cour relève également que les objectifs environnementaux ne représentent que 30 % de l’effort budgétaire total en France, contre 34 % en moyenne dans les autres pays de l’Union européenne.

Cette comparaison ne suffit pas, à elle seule, à mesurer l’efficacité des politiques. Elle montre toutefois que la France mobilise moins fortement les possibilités offertes par la réforme de 2023.

Le défi de la « résilience productive »

Pour sortir de cette opposition entre production et environnement, la Cour propose de placer la « résilience productive » au centre de la prochaine programmation.

Cette expression désigne une agriculture capable de produire, de préserver ses ressources et de résister aux chocs. Il peut s’agir d’une sécheresse, d’une flambée du prix de l’énergie, d’une maladie animale ou d’une crise commerciale.

L’objectif n’est donc pas de choisir entre rendement et écologie. Il consiste à soutenir les modèles qui améliorent les deux dimensions en même temps.

L’agroécologie, la diversification des cultures et la polyculture-élevage peuvent répondre à cette logique. Ces systèmes cherchent à réduire la dépendance aux engrais, aux pesticides, à l’irrigation ou aux importations d’aliments pour animaux.

Ils demandent cependant du temps, des investissements et un accompagnement technique. Pour un agriculteur, changer de système de production signifie parfois prendre un risque économique important. Les aides publiques peuvent alors jouer un rôle d’amortisseur.

Le bio confronté à des crédits non utilisés

La Cour critique aussi la faiblesse du soutien accordé à certaines mesures agroenvironnementales. Elle pointe notamment les montants limités consacrés à la transition écologique et la suppression de l’aide au maintien de l’agriculture biologique.

Dans le cadre de la PAC 2023-2027, une enveloppe annuelle de 340 millions d’euros est prévue pour accompagner la conversion vers l’agriculture biologique en France. Pourtant, des crédits n’ont pas été consommés.

Les reliquats ont atteint 257 millions d’euros en 2023 et 2024. En 2025, 150 millions d’euros supplémentaires n’auraient pas été dépensés sur une année.

Pour les défenseurs du bio, cette situation traduit un problème de ciblage. La Fédération nationale d’agriculture biologique demande que les crédits disponibles bénéficient davantage aux fermes déjà engagées dans cette production.

La Cour propose, de son côté, de concentrer les aides agroenvironnementales sur les territoires prioritaires. Elle recommande aussi d’utiliser les crédits restants pour renforcer les dispositifs les plus efficaces.

Ce choix pourrait toutefois créer des écarts entre territoires. Les exploitations situées dans les zones prioritaires seraient avantagées. D’autres fermes, qui adoptent aussi des pratiques favorables à l’environnement, pourraient rester à l’écart.

Un système plus simple, mais aussi plus sélectif

La réforme européenne de 2023 a donné davantage de liberté aux États membres. En contrepartie, elle leur demande de démontrer les résultats obtenus grâce aux aides.

La France doit donc choisir entre deux principes. Le premier consiste à distribuer largement les crédits pour soutenir le plus grand nombre d’exploitations. Le second vise à concentrer les moyens sur les transformations jugées prioritaires.

Le premier modèle protège mieux les revenus à court terme. Il bénéficie notamment aux exploitations dépendantes des paiements directs et aux filières confrontées à une forte volatilité des prix.

Le second peut accélérer les investissements et les changements de pratiques. Il risque toutefois de laisser de côté les petites exploitations qui disposent de moins de capacités administratives ou financières pour répondre aux appels à projets.

La simplification des procédures constitue donc un enjeu décisif. Une aide très ambitieuse, mais trop complexe à demander, restera peu accessible aux agriculteurs les moins bien accompagnés.

Une réforme européenne déjà sous tension

Le débat français s’inscrit dans une discussion plus large sur l’avenir de la PAC. La présentation officielle du plan stratégique français met en avant la diversification, la préservation des prairies permanentes, les protéines végétales, l’agroécologie et l’agriculture biologique.

Dans les faits, la mise en œuvre se heurte à la situation économique des exploitations. Une transition coûteuse peut être difficile à engager lorsque les marges sont faibles. De leur côté, les consommateurs et les citoyens attendent une agriculture plus respectueuse de l’eau, des sols, du climat et de la biodiversité.

La Cour des comptes estime que ces objectifs ne doivent plus être traités séparément. Elle préconise de revoir le système de soutien pour l’orienter vers des objectifs économiques clairement assumés, tout en renforçant l’ambition environnementale.

Le gouvernement devra maintenant arbitrer entre la protection immédiate des revenus, la compétitivité des filières et l’accélération de la transition. Les organisations agricoles surveilleront notamment le niveau des aides et la réduction des démarches. Les acteurs du bio et les associations environnementales attendront, eux, des engagements plus précis sur les résultats obtenus.

Les prochaines étapes à surveiller

Le principal rendez-vous sera la préparation de la PAC 2028-2034. Les négociations européennes porteront à la fois sur le budget, les règles communes et la marge de manœuvre laissée aux États.

En France, la révision du plan stratégique national constituera une première occasion de modifier la répartition des crédits avant la prochaine programmation. Il faudra notamment suivre les décisions concernant les aides à l’installation, l’investissement, l’agriculture biologique et les mesures agroenvironnementales.

La question sera simple à formuler, mais difficile à trancher : comment utiliser les milliards de la PAC pour protéger les exploitations aujourd’hui, sans retarder les transformations dont l’agriculture aura besoin demain ?